高校二级教代会制度建设存在的问题及对策
                                               西北大学工会理论研究组
    改革开放以来，特别是《中华人民共和国工会法》和《中华人民共和国高等教育法》颁布以来，我国高等院校校级教代会作为学校管理制度中的重要环节，已施行多年，有相当成熟的做法和经验。每年一次的教职工代表大会，对于校园民主的开展，学校决策的科学化，领导干部的监督，上意下传，下情上达，都起到了重要作用，而这也正是近二十年我国高等教育大发展的制度保障之一。随着中国高等教育的迅速发展及高校内部管理体制改革的不断深入，高校二级管理体制基本确立，二级教代会制度近年来已在全国高校普遍建立起来。经过多年建设实践，该项制度对推动高校民主政治建设进程，维护广大教职工切身利益、促进二级学院的改革与发展、推动中国高等教育事业蓬勃发展发挥了重要作用。就陕西高校实践而言，在办学规模扩大，管理职权下移，院系自主权力加强的大环境下，二级教代会对于各校院系的学科建设，对于教职工的切身利益，对于院系科学管理水平，对于民主制度的建设，乃至院系各项事业的改革与发展发挥了切实有效的推动作用。但是，毋庸讳言，在二级教代会建设不断推进的过程中也存在一些问题，有些调查结果不容乐观，亟需深入研究，提出相应的解决对策。
    一、存在问题
    二级教代表是高校各单位管理体制的重要组成部分，是教职工对本单位行使民主权利、参与民主管理、进行民主监督的基本制度和基本形式，是发挥教职工积极性、创造性，推动各单位改革和发展的重要举措。随着高校人事、分配制度的改革，学校管理权限的下放，在各单位实行二级教代会制度，实行院（系）务公开越来越重要。各单位应该积极动员广大群众，提高认识，形成党组织重视、行政支持、基层工会组织具体实施的齐抓共管局面，扎扎实实做好这项工作，认真贯彻落实二级教代会制度。
    为了了解近年来二级教代会建设的实际状况，我们先后采用发放问卷、召开座谈会和个别访谈等多种形式，在西北大学开展调研。我们拟出了两种问卷，一种面向基层工会干部，一种面向一般教职工。我校共有27个基层分会，每个分会发放问卷各一份，共54份。两类问卷的第一个问题都是“你所在的院系近5年开过二级教代会吗？”问卷回收的情况很不理想，工会干部答卷的只有7份，而一般教职工无一人答卷。未答卷的理由是，答卷者不记得近5年来本院系开过二级教代会，因此其余问题无从回答。而即便是7份回收的答卷中，称所在院系近5年开过一次二级教代会的有2份，开过2次的有2份，开过5次的有1份，而没有开过的有2份，还有1份说不清。这样，在总共27个答卷院系中，近5年开过二级教代会的只有4个，占不到15%，而坚持每年召开的只有1个，占不到3%。
    上述调研结果的统计分析表明，二级教代会制度在六七年前已经初步建立，建设初期曾经依照制度予以贯彻实施，后来未能得到坚持落实，发展态势缓慢，个别单位的二级教代会流于形式，有的单位甚至长期不召开二级教代会，导致相关制度形同虚设，以至于一些近年来参加工作的年轻教工都不知道曾有这种院系民主管理的形式。为了进一步了解实际情况，调研人员又与西安地区部分兄弟院校从事基层工会工作的同志进行充分沟通，获悉各校的情况基本类似。
    二、形成原因
    二级教代会的现状与广大教职工的期待形成了如此大的反差，其处境如此尴尬，据调查，主要有四个原因：
    第一、二级教代会制度执行力度不足，定期召开二级教代会尚未成为院系的常规工作。
    在2003年前后，上级和校工会要求各院系分会要召开二级教代会，这受到各院系党政领导的普遍重视，纷纷召开会议，取得不错的效果，如密切了干群关系，化解了一些矛盾，增强了基层管理工作中的民主气氛，推动了以学科建设为中心的教学和科研工作。但是，由于没有制定相应的硬性规定，切实保障二级教代会的定期召开和常态化运行，并且没有列入院系工作和院系领导班子的政绩考核内容，因此在风头过后，便流于消歇，由此导致部分二级教代会制度形同虚设，未能真正发挥应有的作用。
    第二、部分院系领导对二级教代会建设有消极情绪。
    二级教代会是院系教工意见反映的最重要的渠道，而院系是高等院校的基层管理单位，往往干群的意见对立比较直接，因此，一些基层党政领导感到二级教代会对其权力有所制约，在议题的选定，会议的形式，各种决议案的表决等方面，往往与教职工出现某些矛盾。例如，在我们召开的座谈会上，就有教职工反映，某学院党总支书记在对会议各项议程表决后，因为关于院内有关奖惩的规定没有获得满票，便对投未投赞成票的教工进行了批评。这归根到底，是这部分同志由于感到权力受到制约，而这种制约并非来自于刚性的制度，因此对二级教代会便采取了消极的态度。西方启蒙思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有限制的地方才休止。”基层的院系领导，很容易认为二级教代会让他们在行使权力时受到了限制，特别是这种限制又没有制度的保障，因此二级教代会被弃置一边就似乎成为了一种必然。
     第三，回避广大教职工关注的利益问题，造成二级教代会建设陷入困境。
    根据我们调查的结果，二级教代会的议题一般是由院党政等领导确定的。从现阶段的实际看，教职工对切身利益的关注度较高，集中体现在院系所掌握的各种教学科研经费以及津贴奖金的分配方面，这需要高度透明的财务报告和公平公正的分配制度加以保证。而现在各院系的“小金库”和虽由上级管理、但院系具有资金使用权的变相“小金库”仍旧存在，院行政领导对于行政科研等经费具有高度且不够透明的支配权，成为院系领导的特殊权力所在。有的院系接受调查的教职工反映，一段时期教职工对院内自创收入的分配意见较多，在二级教代会上，教职工要求将这部分资金使用的情况以及津贴奖金的发放作为议题，但是院系领导却将与大多数教工利益关系不大，相对受群众关注度较低的人才引进作为中心议题，这样，自然使二级教代会的议题难以得到群众的广泛响应。据我们调查，这种情况相当普遍的存在着。二级教代会能够对院系经费和奖金津贴发放实施有效财务监督的情况并不多见。不能不说，这也是使二级教代会在群众心目中变成鸡肋的原因之一。
     第四，基层工会缺乏充分的权力保障，未能发挥应有的主导作用。
    二级教代会的主要职能是广大教职工对于院系事务进行民主评议和决定，需要依靠基层工会具体组织和实施。从一般常识来看，作为教职工利益和愿望重要代表的院系工会主席，对二级教代会建设具有不可推卸的领导责任。但事实并非如此。我国高校现行的体制，院系工会主席的人选虽由教职工民主推荐，但院系党组织有提名权和向上级工会的建议权，而又由于院系行政一把手的强势地位，院系党委和党总支大都会尊重院系行政一把手的意见。因此，院系党政领导更倾向于选择那些被认为是容易配合工作的人。这样，院系工会主席的产生自然会出自院系党政领导的意志。而院系基层分会主席在反映教职工愿望，不被院系党政领导采纳时，往往消极服从。如有位院工会主席，在学校审计部门对该院账目审核，并认为基本合格后，以院内资金相当一部分是教职工自创所得，其开支情况应让教职工知道为由，建议将审计结果公布于众，但是院长反对，党总支书记附和院长意见，其建议最终未被采纳。在院系工会工作的实践中，那些较为自觉维护职工权益的工会主席在改选中落选，是司空见惯的。这就造成了院系工会主席对院系党政领导顺从的多，而敢于站在教职工利益的立场上大胆说话的少。据我们了解到的情况，近年来，大多数院系工会主席都用各种方式提议召开二级教代会，但是在院系党政领导不予支持采纳的情况下，终于未能落到实处。二级教代会举步维艰，这也是实质原因之一。
    三、改革思路和对策
    与二级教代会的困窘处境形成鲜明对照的是，广大教职工普遍对二级教代会有着强烈期待。从自身要求出发，教职工有积极参与学院的民主管理、民主决策的愿望。二级教代会的产生正好满足了这种管理上的需求，成为教职工参与学院管理、决策的平台，使他们的要求能够变成院系日常工作中的行动。在我们回收的7份答卷中，在“你认为二级教代会在院系工作中的作用”三个选项“A、重要，B、一般和C、不重要”下，有6份都选A，1份选B”，考虑到答卷者都是基层工会干部，他们与普通教职工联系最为紧密，所以其代表的情绪有着普遍性。在座谈会和个别访谈时，我们强烈感到，广大教职工切盼二级教代会能够在院系管理工作中发挥应有的作用。正因如此，有必要对如何加强二级教代会建设做一些比较全面的思考。
     第一.加强院系一级党政领导对二级教代会的认识。
    切实认识到二级教代会不仅是教工民主管理院系事务的必要渠道，而且有利于加强院系干群之间的团结，有利于决策的科学化和民主化，有利于院系党政领导少犯差错，使院系的管理水平更上一层楼。近年来，国内有些地方由于党群干群关系处理不当，引发了群体性事件，引起党中央的高度重视。从总体上看，高等院校教职工知识化和理性化的程度较之社会其他阶层为高，发生大规模群体性事件的可能性较低，但是也不能完全排除这种可能。这是由于历史和体制的原因，高校社会化程度仍旧较低，而即便已实现社会化的部分如后勤部门，其人员的编制和工作处所也仍在高校内部。在高校从事后勤工作和管理工作的相当一部分工人或干部，与社会上其他群体并无大的区别，所以不能排除高校内部因为各种矛盾发生群体性事件的可能。特别是从事教学和科研的人员，具有相对较高的智能，因此更善于利用传统媒体和新兴媒体将不满情绪扩散到社会上去。例如几年前华南师大文学院的部分教师将院内博导评选中的一些问题公诸网络，就造成了极大的社会影响，给学校的工作带来诸多问题。
    如前所述，决策的民主化，执政为民，已成为以胡锦涛为总书记的党中央的核心执政理念。基层决策的民主化，更应先行一步。因此，及时化解基层的矛盾，推进管理的民主化，已迫在眉睫，理应成为院系的中心工作之一。二级教代会无疑是实现这种构想的最好方式之一。我校坚持每年举办二级教代会的院系，其院内民主气氛浓厚，党政工作协调，教职工心情舒畅，教学科研工作成绩突出，是有目共睹的。这也可以看出，民主确实是个好东西。使高校包括院系党政领导干部在内的各级党政领导干部认识到这一点，对于二级教代的建设无疑有着重要意义。
    第二制订制度，确保二级教代会运行的常态化、规范化。
    有的省市教育主管部门和高等院校自觉加强二级教代会的建设，取得了有目共睹的成效。浙江省对二级教代会建设抓得较紧，2008年3月，浙江省教育厅召开了“全省本科高校二级教代会建设经验交流会”，其经验是：教代会工作形成了党委领导、行政支持、工会运作、教职工参与的工作格局；教代会建设能够结合各校各二级单位的实际，创造性地开展工作，同时在内容和方法上有所创新；通过建立健全二级教代会、院务公开以及相关制度，使教职工行使民主权利、加强民主监督得到了有效保障；通过建立二级教代会制度，有效调动了广大教职工的积极性，推进了学院的改革、发展和稳定。而南京大学、江南农业大学、武汉理工大学、上海中医药大学、温州医学院、绍兴文理学院，以及我省的西北农林科技大学，都在这方面做了大量工作，取得了良好的效果。
根据他们的经验，我们认为，可以由国家教育部和全国教育工会制定《高等院校二级教代会工作条例》，利用部门权限来制订制度，将二级教代会的性质、职能和运作方式明文规定，使其与一级教代会一样，成为高等院校管理的日常工作。根据我国高等院校的实际，二级教代会与校级教代会一样，以一年一次为宜，临时出现与院系建设和教职工权益相关的重大事项时，可举行特别会议。
特别是应由各高校党委主持，将每年是否召开二级教代会，作为刚性指标，列入对院系党政班子的考核内容。对没有达标单位的党政领导，实行一票否决制。即没有召开二级教代会的院系领导，其考核成绩不能评为优秀；党政班子不能评为优秀集体。
     第三、加强对二级教代会的领导。
这种领导首先是校党委对二级教代会的思想上的指导和把关，做到既充分发挥民主，又要让这种民主适应我国现阶段改革的实际，使广大教职工心情舒畅，真正起到推进各项工作稳步向前。在这方面，基层党组织的任务更加繁重，既要充分支持院系工会放手进行二级教代会的筹办和组织工作，更应包括通过深入细致的思想工作，在议题的选定，代表的审查，化解矛盾，增强团结，沟通各种意见方面发挥指导作用。特别是要认真落实党中央及其胡锦涛关于加强基层民主建设的一系列重要文件和指示精神上下足功夫，从大处着眼，从细处着手，真正使以二级教代会为重点的高校院系民主建设上有新突破，上大台阶，立严制度，出好办法。
     第四，院系行政一把手必须实行任期限定制。
    调查结果表明，广大教工对院系行政领导权力集中意见较大，院系行政一把手的消极态度，是造成二级教代会困境的重要因素。反映这一问题的，既有基层工会干部，也有院系党务工作者，一般教职工的意见更大更强烈。近年来，院系行政一把手基本是由年富力强，学术突出的教授担任。受校方的重视，受学界的尊重，受同事的敬重和受学生的爱戴，这很容易导致他们将学术上的自信转化为工作中的专断，搞一言堂。现行的体制也为这种状况推波助澜。这些人由校方聘任，并非由群众选举产生，而且没有任期的明确限制，使得对其监督大都很难进行。例如，最重要的党务监督很难奏效。这是因为，近年来高校普遍将学科建设作为各项工作的龙头和核心，而院系的党务工作也要服从这个大局。而现在的主持院系一层工作的党务工作者分党委书记或党总支书记，一般都实行了岗位轮换制，造成了“铁打的院长流水的书记”的局面，他们与行政一把手相比，往往处于较为弱势的地位。例如，党政之间发生分歧，上级一般倾向于支持对院系学科建设负责的行政一把手。因此形成了院系党的书记往往服从行政一把手的事实，对其进行监督，大都有名无实。
改革开放，特别是校方权力下放以来，院系行政一把手基本完成了从事务官向政务官的转化。以往院系行政一把手只负责所在单位的教学和科研的日常管理，属服务性的工作，因此有造诣的学者大都不愿担任，觉得会影响到自己的科研教学的进步。但近年来，其权力明显增强，在教职工职称的晋升，有名额限制情况下人员工资的增加，津贴的发放，人才的引进，教工配偶的工作，各类招生，尤其是经费的分配等方面，权力大大扩张。比如一些院系的各种经费数以百万计，已是常事。因此，行政一把手有着较为宽广的权力寻租空间，而对其进行监督又缺乏制度约束，这便出现了一系列的问题。由于党和国家总体的政治体制改革还需慎之又慎的推进，因此，对院系行政一把手的权力进行有效的限制和监督，是个需要深入研究的课题，要从长计议。但是对其任期进行限制，并执行严格的离任审计制度，可以最大限度的降低制度不够严密造成的负面效应。政务官的任期限定制，在我国已成为政治生活中的主流和常态，因此实行院系行政一把手的任期限定制，基本上不存在什么大的障碍。而一旦行政一把手的任期限定后，对于二级教代会的建设，无疑会产生积极影响的。
    总之，二级教代会经过若干年实践证明，是高校基层民主建设的重要环节，但是由于制度建设的相对缺失，现在面临进一步发展的困境，需要在制度层面和相关配套措施方面继续改革和完善，才能使其发挥真正的作用。